普法宣传:税务机关对执法过程录音录像符合法律保留原则

2019年10月08日
为了规范执法程序,税务系统全面推行了“执法全过程记录”制度。按照制度规定,税务机关对现场检查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的税收执法过程,要进行录音、录像。对此,部分纳税人质疑:“法无授权不可为”,税务机关据以录音、录像的法律依据是什么?
本文尝试以法律保留对行政自行作用的限制边界为视角来回答上述问题。
一、法律保留与行政自行作用的概念及关系
“法无授权不可为”实质体现了法律保留原则。法律保留原则,一般是指行政行为必须有法律的依据,否则就构成违法。但就法律保留的范围,有“侵害保留说”“重要事项保留说”“全面保留说”等。
行政自行作用,是指在法律保留的范围之外,行政机关依据法律的概括授权或为实现社会公益、慈善等社会职能而自行作出行政行为。
法律保留与行政自行作用互相排斥。如果采用“侵害保留说”,那么行政自行作用的范围在于给付行政;如果采用“重要事项保留说”,那么行政自行作用的范围应限于一些非重要事项;如果采用“全面保留说”,那么行政自行作用将完全没有适用空间。
二、法律保留和行政自行作用的正当性基础
法律保留原则诞生于君主立宪时代,要求君主在减损和限制人民的自由和财产权等基本权利之前,必须获得人民同意。其本质在于通过法律的形式划清君主权力和人民权利的界线,宗旨在于保护人民权利不受非法侵害。
行政自行作用的正当性源于立法机关作用的局限性。在现代社会,行政机关为国民提供“从摇篮到坟墓”全流程的公共服务,其活动触角已经深入到社会生活的方方面面。而立法具有天然的概括性、模糊性和滞后性,行政活动不可能全部依赖法律的明确规定。允许行政权在合理范围内自行作用正是为了赋予行政权必要的独立性和积极性,从而更好地实现行政的服务和保障功能,从而更加充分保障人民权利,与法律保留原则的法理基础不谋而合。
三、法律保留与行政自行作用的协调
法律的全面保留并不可取。因为如果一切行政活动都坐等立法机关明确授权,将严重影响行政效率,最后反而危害人民权利。从这个角度看,法律完全保留原则的逻辑路径实质上是“缘木求鱼”——以保护人民权利为出发点,最终侵害了人民权利。
古老的侵害保留同样有重大缺陷。因为行政机关本身不创造社会资源,只是资源的分配机关。由于资源的有限性,给付行政同样与人民的切身利益息息相关,需要受到法律保留原则的制约。
本文认为法律保留原则宜采用“重要事项保留”,即只要某个事项对社会和公民个人的意义、分量、基础性、深远性及其强度等方面具有重要性,不论是干涉行政还是给付行政,都必须适用法律保留原则。 除此之外,行政机关可依据法律的概括授权,自行履行法定职能。
《宪法》和《税收征收管理法》授权税务机关履行税收管理职能,其采用音像记录执法过程信息以提高工作效率的做法,并没有侵犯法律保留原则所要保护的法益——人民权利,也没有违反法律保留原则应适用的重要性标准,因此不构成对法律保留原则的违反。相反,通过改进征管措施,提高征管质量,有效地扼制税收违法行为,从而降低了其他合法纳税人的税收负担,结果反而是保护了人民权利,在行为背后更高的目标层次上与法律保留原则不谋而合。税务机关可以在《税收征收管理法》笼统授权的范围内,在不违背法律精神和不侵害相对人合法权益的前提下自行作用,以履行其法定的税收征管职能。(作者单位:河北省税务局)
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